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雷若馨
2025-09-16 14:07
證券時報記者 賀覺淵 郭博昊
在今年《政府工作報告》作出“加快剝離地方融資平臺政府融資功能”部署后，7月30日召開的中央政治局會議進一步提出“有力有序有效推進地方融資平臺出清”的新要求。在受訪專家看來，后續(xù)不僅要繼續(xù)加快有條件轉(zhuǎn)型的地方政府融資平臺公司（以下簡稱“融資平臺”）剝離政府融資功能，轉(zhuǎn)型為自主經(jīng)營的市場化主體，還要對無法轉(zhuǎn)型的融資平臺進行徹底清退。鑒于不同地區(qū)融資平臺“出清”難度壓力不同，有必要加強對融資平臺轉(zhuǎn)型的政策支持。
融資平臺轉(zhuǎn)型進入提速期
融資平臺債務風險是地方政府隱性債務風險的重要來源。近年來，財政系統(tǒng)持續(xù)推進融資平臺改革轉(zhuǎn)型，財政部多次強調(diào)加速剝離融資平臺政府融資功能?！爸醒胝尉謺h要求融資平臺‘出清’，表明要徹底完成融資平臺轉(zhuǎn)型，擺脫傳統(tǒng)模式，從根本上化解風險?！敝醒胴斀?jīng)大學教授溫來成對證券時報記者說。
自2023年一攬子化債方案實施以來，各地掀起“退平臺”熱潮，去年11月開啟發(fā)行的置換債券則進一步加速“退名單”進程。據(jù)中國人民銀行行長潘功勝介紹，與2023年初相比，2024年末約有40%的地方政府融資平臺通過市場退出、市場化轉(zhuǎn)型等方式退出了融資平臺的序列。
退出融資平臺序列，并不意味著融資平臺能夠?qū)崿F(xiàn)市場化盈利。在確保實現(xiàn)2028年底前隱性債務“清零”目標的大背景下，部分融資平臺市場化轉(zhuǎn)型進程被迫提速，轉(zhuǎn)型的可持續(xù)性存疑。
從財政部近日通報的地方政府隱性債務問責典型案例來看，新增隱性債務、少報漏報隱性債務和隱性債務化解不實等違法違規(guī)行為仍然存在，且多數(shù)典型案例涉及融資平臺。
“此次強調(diào)融資平臺‘出清’，說明當前地方政府債務風險防范化解進入攻堅期，融資平臺轉(zhuǎn)型進入提速期。”東方金誠公用事業(yè)一部執(zhí)行總監(jiān)周麗君向證券時報記者指出，在前期化債已取得成效的基礎上，強化城投公司自主經(jīng)營、市場化運作的發(fā)展目標，推動城投公司通過市場化轉(zhuǎn)型提升造血能力，為債務化解提供長足而堅實的保障。
清理無法轉(zhuǎn)型空殼公司
融資平臺是我國經(jīng)濟發(fā)展特定階段的產(chǎn)物，隨著2014年修訂后的《預算法》規(guī)定地方政府不得通過政府債券以外方式舉債，融資平臺曾發(fā)揮的政府融資功能逐漸淡化。
“融資平臺的歷史任務已基本完成，絕大多數(shù)平臺應逐步退出歷史舞臺，這便是‘出清’的含義。”溫來成對記者說。
京山市審計局的一篇審計研究文章指出，部分融資平臺存在資產(chǎn)質(zhì)量不高、法人治理結(jié)構(gòu)不完善等問題。部分國有投融資平臺公司雖然在形式上進行了公司制改革，但實際中，公司卻存在不同決策層人員高度重合、決策層職責邊界不清的情況。
周麗君同樣指出，在實踐中，部分企業(yè)仍存在形式化重組整合、治理結(jié)構(gòu)和管理機制落后等問題。“出清”概念的提出，旨在徹底清理無法轉(zhuǎn)型的空殼公司，切斷政府信用背書，推動企業(yè)建立對接政府資源與市場的良性紐帶機制。
受訪專家強調(diào)，“出清”并非讓融資平臺全部消失，而是通過轉(zhuǎn)型發(fā)展，將符合條件的融資平臺轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蚴袌鼋?jīng)營的國有企業(yè)。
周麗君強調(diào)，真正“出清”的融資平臺應該是業(yè)務范圍去“政府化”、收入結(jié)構(gòu)“去財政化”，業(yè)務聚焦城市運營、產(chǎn)業(yè)服務及盤活資源等方面，按照市場化標準承接政府公益性項目。
加大政策力度支持“真轉(zhuǎn)型”
對于融資平臺“出清”有關工作，此次中央政治局會議還提出“有力有序有效推進地方融資平臺出清”的要求。
在粵開證券首席經(jīng)濟學家、研究院院長羅志恒看來，“有力”體現(xiàn)政策決心，要求地方政府加快融資平臺退出進度；“有序”強調(diào)風險可控，需避免“運動式”清退而引發(fā)新的風險，通過分類施策，實現(xiàn)梯度退出，防止融資平臺“一退即死”；“有效”則聚焦“真轉(zhuǎn)型”，強調(diào)退出后的融資平臺能夠?qū)崿F(xiàn)市場化運作，劃清企業(yè)與政府的界限，厘清債權(quán)債務，項目建設、運營、投融資決策回歸企業(yè)自主，從根本上切斷對政府信用的依賴。
受存量債務規(guī)模、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、地區(qū)資源稟賦存在差異等影響，不同區(qū)域地方政府融資平臺的“出清”壓力不同。受訪專家一致認為，有必要為融資平臺市場化轉(zhuǎn)型提供多元資金支持，繼續(xù)推動“財政+金融”化債組合拳落地。
周麗君建議，為支持融資平臺“出清”，地方政府應結(jié)合融資平臺的功能定位和發(fā)展規(guī)劃，重點注入與之相匹配的優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)、資源，如市政公用事業(yè)類、城市公共服務類特許經(jīng)營權(quán)等，切實增強企業(yè)的市場化運營能力和持續(xù)造血功能。
